库车市关于将长期以来由农村集体实际管理使用的 国有农用地依法确定给农村集体使用工作方案

为 进一步 规范土地权属管理、 优化 土地 资源配置，持续壮大农村集体经济，有效 化解村级历史债务，保障 基层 运转 有序，夯实共同富裕根基，推动农村集体经济提质增效、农民生活品质稳步提升，根据 《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》 等法律法规和 《自治区实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》（新政办发〔2025〕44号）文件精神，结合 我市实际，现制定本方案。

一、 基本情况

截至目前，全市村管国有土地面积 为90.67万亩，拟将长期以来由 农村集体实际管理使用国有农用地依法确定给农村集体使用面积为 74.54万亩（具体以实际面积为准）。未纳入本次依法确定给农村集体使用的国有农用地面积为16.22万亩。其中，兵团范围内村管国有土地面积为0.75万亩 、 二八台农场1.24万亩国有土地 （ 由二八台农场发包给富民社区、支青村、奥依苏克赛克村、拉依苏村、伯日力克村经营管理，发包价格、年限由双方自行协商 ）、 14.23万亩村管国有土地交由国有资产服务中心统一经营管理。同时，根据伊西哈拉镇申请，经林草局确认，将0.09万亩林地纳入本次确定农村集体使用范围内。

二、 政策依据

根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《自治区实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》相关条款和《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》（新政办发〔2025〕44号） 《 关于印发<进一步做好自治区农村集体“三资”管理底数清查工作的方案>的通知》 （ 新农政改 〔2025〕 4 号） 《 关于印发<阿克苏地区国有农用地承包指导意见（试行）>的通知 》（ 阿行署办 〔2025〕 3 号 ）《 阿克苏地区加强和规范农用地管理工作开展情况通报 》（ 阿地农领办字 〔2025〕 18 号 ） 文件精神 （详见：附件 2 ）。

三、 核心内容

（一） 确定对象。本次村管国有农用地依法确定给农村集体经济组织使用。原则上拟确定的使用面积与农村集体原实际管理使用面积保持一致，确保土地管理使用的连续性与稳定性，从源头上避免因面积调整引发矛盾纠纷。

（二） 确定面积。全市拟依法确定给203个农村集体经济组织使用的村管国有农用地总面积为74.54万亩，各集体经济组织具体确定使用面积 附后（详见：附件 3 ）。

（三） 使用年限。参照《自治区实施<农村土地承包法>办法》第二十八条“村集体机动地管理”相关规定，结合库车市第二轮土地承包期仅剩2年的实际情况，本次依法确定的农民集体使用的国有农用地使用年限为2年，即 ： 自2026年1月1日起至2027年12月31日止。

四、 工作步骤

（一） 启动决策阶段。拟定《库车市关于将长期以来由农村集体实际管理使用的国有农用地依法确定给农村集体使用实施方案（征求意见稿）》（以下简称“《方案》”），待《方案》制定后，多渠道征求意见，充分征求涉及群体、相关单位意见建议、并在在市政府门户网站征求意见建议，附意见反馈渠道（电话、邮箱、信函地址）；征求意见公告期限不少于30日。征求意见期满后，公示征求意见情况。

（二） 专家论证阶段。邀请农业、林业、土地、水利、法律、经济等领域的专家，组成论证专家组，向专家组提供《方案》、意见采纳情况说明、前期调查情况、相关政策依据等材料，详细介绍方案制定背景、核心内容和工作思路。专家组通过现场质询、集中研讨等方式，对实施方案的科学性、合理性、可行性及潜在风险进行全面论证，形成书面《专家论证意见》，明确论证结论、优化建议及风险防控措施。

（三） 合法性审查阶段。自然资源局 根据相关单位、专家提出的意见建议将 《方案》修改后，呈送法律顾问进行初步合法性审查，由法律顾问出具《合法性审查意见书》，明确审查意见及修改建议 ； 自然资源局根据法律顾问意见完善《方案》后，将《方案》及相关材料材料（含专家论证意见、意见采纳情况说明、法律顾问合法性申请情况）报送市司法局最终进行合法性审查。

（四） 审议阶段。自 然资源局将《方案（送审稿）》及合法性审查意见书、专家论证意见、意见采纳情况说明等全套材料整理成册，报请市人民政府常务会议审议 ； 市人民政府常务会议听取关于方案制定情况的汇报，对《方案（送审稿）》进行集体审议，形成审议意 见 ； 自 然资源局根据市政府常务会议审议意见对《方案》作最终修改完善后，按程序向市委请示汇报，同时，按 相关规定向市人大常委会报告方案制定及审议情况，主动接受监督。

（五） 公示阶段。将正式印发的《方案》及政策解读材料，通过库车市人民政府门户网站进行全文公示，公示期不少于7个工作日。

（六） 备案阶段。自然资源局将正式印发的《方案》、公示情况说明、审议纪要、合法性审查意见书、专家论证意见等全套材料，按要求报送司法局备案。

五、附则

村管国有土地承包合同期满后，由市自然资源局、农业农村局、林业和草原局联合开展评估工作，结合最新政策规定、土地实际使用现状及农村集体经济发展需求，按“每5年一核定”的要求制定后续使用方案，报市人民政府审批后组织实施。方案实施过程中，因自然灾害、重大政策调整等不可抗力因素需变更或终止的，由市农业农村局、自然资源局、林业和草原局联合提出调整建议，报市人民政府审批后实施。

本方案未尽事宜，按照国家、自治区及阿克苏地区相关法律法规和政策文件规定执行；若后续上级出台新的政策规定，从其规定。

附 件： 1.《 政策 解读》

2.《 政策文件依据 》

3.《 库车市长期以来由农村集体实际管理使用的国有 农用地依法确定给农村集体使用面积明细表 》

政策解读

一、 政策制定背景与意义

（一）制定背景

为持续巩固壮大农村集体经济，有效保障村集体正常运转，支撑化解村级历史债务，实现农村集体收入持续增长和农民生活富裕富足，根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《自治区实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》 （ 新政办发 〔2025〕 44 号） 等相关法律法规及相关政策文件精神，结合库车市农村集体长期实际管理使用部分国有土地的现状，为规范土地权属管理、保障农村集体合法权益、促进土地资源合理利用，现制定本方案。

（二）核心意义

壮大农村集体经济 ：将国有农用地依法确定给农村集体使用，土地发包收入纳入农村集体财务核算，为村集体注入稳定收入来源，支撑化解村级历史债务，保障村集体正常运转。同时，也有利于增强农村集体的凝聚力和号召力，提升基层治理效能，推动形成共建共治共享的乡村发展新格局。

保障农民权益 ：明确土地使用主体和范围，确保土地管理使用的连续性与稳定性，从源头上避免矛盾纠纷，让农民共享土地经营收益，助力农民生活富裕富足。

规范土地管理 ： 进一步明晰 了 土地权属关系，通过依法 确认，使国有农用地的使用和管理有法可依、有据可循，促进土地资源在规范框架内得到更科学、高效的开发利用，为后续土地流转、规模化经营等奠定坚实的产权基础，推动土地资源配置进一步优化，为库车市乡村振兴夯实土地基础，契合中央“管好用好农村资源资产”的改革方向。

二、 政策核心内容解读

确定 对象。本次国有农用地依法确定给农村集体经济组织使用。原则上确定的使用面积与农村集体原实际管理使用面积保持一致，确保土地管理使用的连续性与稳定性，从源头上避免因面积调整引发矛盾纠纷。

确定 面积： 根据 各乡镇（街道）报送的农村集体长期实际使国有农用地明细表，经市自然资源局会同农业农村局、林业和草原局联合审核确认，本次 依法确定的 农民集体 使用 国有农用地 面积为74.54万亩（具体以实际面积为准），涉及203个农村集体经济组织。

使用年限： 参照《自治区实施<农村土地承包法>办法》第二十八条“村集体机动地管理”相关规定，结合库车市第二轮土地承包期仅剩 2 年的实际情况，本次依法确定的 农民集体 使用 的国有农用地使用 年限为2年，即自202 6 年1月1日起至2027年12月31日止，兼顾政策连续性与灵活性。

后续管理机制 。 使用期限到期后 ，由市农业农村局、林业和草原局 会同 自然资源局联合开展评估，按“每5年一核定”原则制定后续使用方案，报市 人民 政府审批实施。若遇自然灾害、重大政策调整等不可抗力，可按程序变更或终止方案。

三、实施流程与时间安排

本方案实施严格 按照 重大行政决策程序要求，分六个阶段推进 ：

启动决策阶段 ： 拟定方案征求意见稿，通过多渠道公开征求意见，公示期不少于30日，充分吸纳群众和相关单位建议。

专家论证阶段： 组建农业、林业、土地、法律等多领域专家组，对方案科学性、可行性及风险进行全面论证，形成书面论证意见。

合法性审查阶段： 经法律顾问初步审查、市司法局最终审查，确保方案符合法律法规及政策规定。

审议阶段： 报请市政府常务会议审议，根据审议意见修改完善后，向市委请示汇报并向市人大常委会报告，主动接受监督。

公示阶段： 正式方案及解读材料通过市政府门户网站公示，公示期不少于7个工作日，保障公众知情权。

备案阶段： 将全套材料报送司法局备案，确保方案依法依规落地实施。

附 件 2 ：

政策文件依据

一、 中华人民共和国农村土地承包法

第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

第十三条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由 农村集体经济组织 或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上 农村集体经济组织 的农民集体所有的，由村内各该农 村集体经济组织 或者村民小组发包。农村集体经济组织 或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农 村集体经济组织 、村民委员会或者村民小组发包。

第十四条 发包方享有下列权利：

（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；

（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；

（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；

（四）法律、行政法规规定的其他权利。

二、中华人民共和国土地管理法

第十条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十三条 农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年;耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。

国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

三、新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法

第六条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上 农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组 发包。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，经县级农业农村、林业和草原等主管部门会同自然资源主管部门调查核实范围，报本级人民政府确认后，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

第二十八条 下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：

（一）集体经济组织依法预留的机动地；

（二）通过依法开垦等方式增加的土地；

（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地。

前款所列土地尚未用于调整承包土地或者发包给新增人口的，承包期不得超过五年，土地承包金收益归本集体经济组织所有。发包程序按照本办法第十五条规定执行。

四、《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》（新政办发〔2025〕44号）

依法履行国有农用地确定给农民集体使用相关程序。设区的市、县(市)人民政府可以将依法收回的国有农用地用于支持农村集体经济组织发展,或者确定给无地、少地的农村集体经济组织成员进行承包经营。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，经县级农业农村、林业和草原等主管部门会同自然资源主管部门调查核实范围，报本级人民政府确认后，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，土地发包收入纳入农村集体财务核算和收益分配范围。国有农用地依法确定给农民集体使用要按照《自治区重大行政决策程序规定》等有关要求有序开展,切实维护国家和农民集体权益。

五、关于印发《进一步做好自治区农村集体“三资”管理底数清查工作方案》的通知（新农政改〔2025〕4号）

厘清所有权边界。在确定农村集体所有土地边界基础上，对长期以来由农村集体（村民委员会）实际管理使用的国有土地，按照《自治区实施<农村土地承包法>办法》规定，由县级农业农村、林业和草原等主管部门会同自然资源主管部门调查核实范围，报本级人民政府确认后，依法由使用该土地的农村集体经济组织发包经营，纳入农村土地管理范畴，土地发包收入纳入农村集体经营收入核算。按照《农村集体资产清产核资办法》，涉及农村集体资产所有权界定事宜，由县级政府组织实施。截至2024年12月31日，县级人民政府虽未履行授权程序，但由农村集体实际发包经营的国有土地，将面积及年收益核实确认后，填入清产核资报表。

六、关于印发《阿克苏地区国有农用地承包指导意见（试行）》的通知（阿行署办〔2025〕3号）

国家所有依法由农民集体使用的农用地。承包期限到期后，按照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定和集体土地发包相关要求，经农业农村、林草、自然资源等部门对承包地范围调查核实，并经县（市）人民政府研究同意后，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。国有农用地承包期限到期需重新发包的，各县（市）和相关部门要严格按照有关规定执行。根据《农村土地经营权流转管理办法》第十条“流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利”的规定，原经营权人同等价位优先竞得”。原经营权人未投入农业生产仅进行土地转包的不享有优先条件，关于原经营权人所投资的固定资产按合同约定处理；合同无约定的，由双方协商或通过法律途径依法依规确定相关事宜。

七、阿克苏地区加强和规范农用地管理工作开展情况通报（阿地农领办字〔2025〕18号）

对村集体使用的国有农用地，各县（市）要按照法定程序，尽快依法确认给实际使用该土地的农村集体经济组织发包经营，纳入农村土地管理范畴，土地发包收入纳入农村集体经营收入核算。