对市十六届人大三次会议第0269号代表建议的答复

2025-05-08

信息名称

索取号

发布机构

上海市绿化和市容管理局

文件编号

号

公开类别

主动公开

发布日期

2025-05-08

记录形式

文本

载体类型

信息内容

我局收到市十六届人大三次会议第0269号“关于高质量发展林下经济的建议”的代表建议，办理结果为解决采纳，现将办理答复公开如下:

发展林下经济是发挥生态空间综合效益、促进农民稳定增收、实现资源永续发展的重要举措。多年来，上海坚持“生态优先、合理利用、积极引导、有序发展”的方针，实施了一系列林地综合利用政策，2018年，市政府办公厅印发我局与市农委联合起草的《市农委、市绿化市容局修订后的关于本市加快林下经济发展促进林地综合利用意见的通知》（沪府办规〔2018〕11号），鼓励支持上海发展林下经济。

一、本市林下经济发展情况

截至2024年年底，林下经济总面积为9384.1亩，其中森林景观利用4601.4亩，主要有森林露营、教育研学、儿童游乐等；林下种植4776.7亩，主要包括林菌、林药，以及少量的林茶和林菜；林下养殖6亩。林下经济总产值5628.8万元，其中森林景观利用产值3619.3万元。林下种植产值1959.5万元，林下养殖产值50万元。从事林下经济的企业数为43家，主要分布浦东、崇明、宝山、青浦等区。从业人数为783人，辐射带动农户数717户。

二、已开展工作情况

（一）关于产权责任划分不明确，产业发展创新受阻的问题

《中华人民共和国森林法》中关于“森林权属”，明确了国有森林资源所有权的行使，权属证书核发和权益保护。实践中，本市大多数林地属于农民流转土地上的人工造林，林地林木权属存在不一致，影响了产权责任划分。根据中央环保督察整改要求，本市已出台《上海市林业综合改革实施方案》（以下简称“林改”），以“三调”成果为基础，会同市规划资源部门组织开展森林资源普查和林地林木权属调查。后续将在明确林地权属基础上，进一步明确林地所有权、使用权、经营权，林木使用权和所有权，进一步稳定林下经济产业发展基础。

（二）关于项目落地配套不全，政策支持覆盖有限的问题

我局会同市规划资源部门加强林地管护设施用地管理。根据《关于完善设施农业用地管理促进设施农业健康发展的通知》（沪规划资源施[2020]591号）文件，明确林地管护设施用地可参照设施农业用地管理。2023年12月，我局与市规划资源局联合印发《上海市林地管护设施布局规划》（2021-2030），明确林地管护设施建设标准、规模和选址范围，为林业管理提供基础保障。

根据2024年市规划资源局与市农业农村委联合印发《<关于加强农业现代化发展推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见>的通知》（沪规划资源乡[2024]110号）文件，林下空间用地可参照“点状供地”政策执行。但随着林下经济多元化发展，林地配套设施标准已满足不了用地需求和服务功能，从而制约林下经济发展，下一步将与市规划资源部门进一步研究林下空间合理用地问题。

（三）关于利益联结不充分，合作机制待优化的问题

“林改”方案中，明确探索“森林+文旅”“森林+产研”“森林+纪念”等多种发展模式，鼓励支持“企业+集体经济组织+农户”等股份合作经营、联合经营、委托经营等方向。探索林地、林木所有者、承包者与经营者之间收益分配模式。下一步将通过政策引导，进一步明确权责利关系，扩大生态价值转换成果。

三、下一步工作

经过前几轮政策推动，上海在林下经济发展上进行了一些探索，但仍存在用地空间受限、产业链不畅、市场推广不足等问题，使林下经济发展与上海超大型城市发展目标不匹配。2024年我局委托上海投资咨询集团有限公司开展了“上海市林下经济发展研究”课题项目，基于课题成果，结合代表提出的“明确林地产权，将管理权和经营权分开”“出台’设施林用地’配套政策”“整合现有资源”“做好项目跟踪”等建议，我局将联合相关部门加快推进林下经济发展政策研究和制定，明确上海林下经济发展路径和方向，科学合理利用森林资源，服务乡村振兴战略。

（一）明确管理边界和使用权限

我局将在厘清林地管理权属基础上，明确管理边界。在维持森林生态系统健康稳定的前提下，优先利用商品林地，限制利用除一级保护公益林外的其他公益林，禁止利用一级保护公益林。指导各区结合区域发展规划，统筹林地资源空间，合理布局发展范围和规模，根据不同经营模式，有序推进林下经济发展。

（二）加强政策扶持引导

深化上海林业综合改革，建立符合本市城市森林特色，权属清晰、责权利统一、保护严格、监管有效、高效利用的林下经济发展政策和实施意见。积极探索林下土地利用新模式，打通林下经济发展要素保障等关键路径，促进本市林下经济产业格局优化提升。

（三）打造融合发展模式

林下经济发展模式可分为林下种植、林下养殖、林下采集加工与森林景观利用。结合上海都市森林的特点现状，将培育以林下景观利用为主，林下种养殖为辅的上海特色林下经济发展方向，促进生态效益转换为社会经济效益，实现以林兴农目标。

（四）促进科技推广应用

积极引导林下经济经营主体和科研机构、高等院校等的交流合作，加强林下经济实际应用技术研究，完善技术服务和技术推广体系。制定林下经济产品种养植、仓储、加工等标准，推动企业标准化生产，探索建立林下经济生产示范基地。