浙江省财政厅关于省政协十三届三次会议第528号提案的复函

浙江省财政厅关于省政协十三届三次会议第528号提案的复函

浙财提〔2025〕258号

潘亚岚委员：

您在省政协十三届三次会议上提出的第528号提案《关于“土地财政”转型实现可持续发展的建议》收悉。该建议对于激活土地市场、优化土地出让收益分配、构建地方财政可持续发展新机制新路径具有重要意义。省财政厅高度重视，及时联合省发展改革委、省经信厅、省自然资源厅、省建设厅、省市场监管局等相关部门共同研究，现答复如下：

一、关于“激活土地市场，优化土地出让收益分配”的建议

（一）加快存量土地盘活

一是深化“腾笼换鸟、凤凰涅槃”行动。近年来，我省持续开展“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动，推进“亩均论英雄”改革，不断提高工业用地配置效率。首先，加大资金保障力度。我省新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动方案和“415X”先进制造业集群建设行动方案（2023—2027年）明确，各地在符合国家有关规定的前提下，提取土地出让收入的0.5%以上作为“腾笼换鸟”专项经费，用于盘活工业用地、企业整治提升、宿舍型保障性租赁住房建设、产业园区配套设施完善等。其次，保障工业用地规模。明确工业大市大县每年出让土地总量中工业用地比例不低于30%，确保工业用地总量总体稳定。支持地方实施工业用地控制线管理，控制线内盘活腾出存量工业用地必须全部用于工业发展，确需改变用途的，应“改一补一”，确保占补平衡。最后，提升工业用地配置效率。支持探索国资改造、政企合作、企企合作及连片开发、统租统招等方式，加快区域低效工业用地再开发、再利用。深化“空间换地”，推动环保型企业“工业上楼”。鼓励有条件的项目容积率提高至2.0以上。支持工业实际使用建筑面积不低于50%的单一工业用地，兼容仓储、物流、研发等混合用途。鼓励相邻的不同主体建设项目采取统一设计、联合建设等方式提高土地利用效率。二是深入推进低效用地再开发试点。根据自然资源部的统一部署，指导杭州、宁波等国家级低效用地再开发试点地区坚持守正创新，深入推进试点工作，加快实现全省自然资源开发利用“五个转变”。温州、宁波低效用地再开发案例入选自然资源部低效用地再开发试点第一批典型案例。三是规范和完善土地二级市场建设。认真贯彻落实国务院和省政府关于加强土地二级市场建设的文件精神，指导各地进一步规范土地转让、出租和抵押行为，完善土地分割、合并政策，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率。四是积极提升土地盘活激励力度。在全国率先提出建立了“增存挂钩”机制，将各地新增建设用地计划指标分配与存量土地盘活情况相挂钩，有效提高了地方眼睛向内、盘活存量的主动性和积极性。五是更好运用专项债券开展土地储备工作。我省根据国家相关部门关于支持专项债券资金用于土地收储等通知要求，优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也纳入土地储备计划。用于土地储备的地方政府专项债券资金实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。

（二）加强城市有机更新和保障性住房供地

一是加快推进城市更新行动落地见效。2025年5月2日，国家出台持续推进城市更新有关文件，明确城市更新行动的工作目标、主要任务、支撑保障等。浙江省深入贯彻落实有关要求，将城市更新作为下一阶段城市工作的主题主线。首先，强化组织推进体系，充分发挥城市更新战略抓手作用。浙江省人民政府及时组织召开全省城市更新工作部署会；省级层面迅速组建工作专班，建立健全省市县三级贯通推进机制；研究并印发《浙江省城镇社区更新条例》，于2025年7月1日起施行。其次，强化项目谋划推进体系，进一步突出扩大有效投资。正在制定的《浙江省城市更新重大项目谋划工作指南》，提出7大项25类更新项目体系，涵盖市政基础设施更新、公共空间和公共建筑等条线型更新项目以及住区更新、厂区（园区）更新、商区更新、历史街区更新和其他片区更新等区块型更新项目。再次，强化示范引领体系，更加注重片区化集成化推进。梳理一批规模较大、投资效益好、示范性强的重点更新区块，提前开展政策性融资指导，品质建设和机制创新并举，力争形成一系列能够彰显自身特色、代表浙江发展水平的城市更新区块和典型案例。最后，强化支撑保障体系，引导多元参与、激发更新动能。积极争取中央预算内投资、超长期特别国债等资金支持，支持和引导社会各方力量和资源主动参与、深度参与，推动“政府+市场”双轮驱动，同时鼓励居民积极参与，构建三方协同的推进态势。杭州市、温州市已分别于2024年、2025年入选中央财政支持实施城市更新行动试点城市，三年政策期内将分别获得8亿元中央资金支持。二是推进存量商品房处置。根据国家相关部委通知精神，支持各地用好专项债券收购存量商品房用作保障性住房，对城中村和危旧房改造符合专项债券支持条件的，加强协同推进。2025年5月，我省在全国率先发行收购存量商品房用作保障性住房的专项债券。三是扎实推进老旧小区改造。全面排查城镇老旧小区存在的问题和短板，聚焦基础类、完善类、提升类三大改造类别，深化推动整改落实，持续巩固提升改造效果，为居民创造更加安全、舒适、便利的居住环境。四是持续激发高品质住房消费需求。先后出台《关于进一步支持住宅品质提升的指导意见》《浙江省住宅品质提升设计导则（试行）》，修订《省建筑工程建筑面积计算和竣工综合测量技术规程》，明确高品质住宅“住宅层高不低于3.0米”以及增强室内隔音、防止卫生间反味、扩大室内采光、改善归家体验等标准，引导各地各企业打造不同价位、不同产品、不同类型的住宅产品，激活住房消费基本需求和改善置换潜力。2025年一季度，全省新建商品房销售面积同比、环比实现双增长。五是增强保障性住房用地和供给保障。强化国土空间规划统筹协调作用，因地制宜安排各类保障性住房用地布局。按照职住平衡的原则，在产业园区及周边、轨道交通站点附近以及城市建设重点片区统一布局建设保障性住房。指导各地因地制宜落实各类保障性住房用地，把保障性住房用地作为优先任务，单独安排、应保尽保。通过安排供应增量、调整利用存量、就地盘活改建、提高强度配建等方式，多渠道保障用地需求。此外，我省还从制度完善、规划先行、科学布局、模式创新等方面，不断健全城镇住房保障体系，加大保障性住房供给。

（三）优化土地出让收益分配

一是建立健全土地出让收入省级统筹机制。为贯彻落实国家关于调整完善土地出让收入适用范围优先支持乡村振兴的相关要求，我省于2022年9月建立健全土地出让收入省级统筹机制，对统筹资金的计提比例、基数口径、结算办法和收支分类科目进行了明确规定，助力缓解区域间财政差距。二是优先保障民生与基础设施支出。根据我省相关规定，市县需从当年土地出让收入中计提社保风险准备金，重点用于补充企业职工基本养老保险基金责任分担部分和被征地农民待遇保障等。此外，根据省委、省政府关于健全土地出让收入用于农业农村机制有关文件精神，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，重点支持高标准农田建设、农田水利建设、农村供水保障、现代种业提升、农村人居环境整治、农村土地综合整治、村庄公共设施建设和管护、农村教育文化和精神文明建设等。

二、关于“在财源建设上，探索区域财源培育共享新机制，强化区域间的财政资源联动机制”的建议

（一）推动创新浙江建设因地制宜发展新质生产力

一是省委、省政府高度重视发展新质生产力。2024年12月，省委、省政府印发《关于加快建设创新浙江因地制宜发展新质生产力的实施方案》，明确以教育科技人才体制机制一体改革和教育强省、科技强省、人才强省建设为主要支撑，以强化科技创新和产业创新深度融合为关键路径，加快建设创新浙江，因地制宜发展新质生产力。并提出了2027年的远景目标，即：科技创新强、产业能级高、创新主体活、创新生态好的创新浙江建设取得明显成效，区域创新能力、企业创新能力保持全国前列，新质生产力蓬勃发展，浙江特色现代化产业体系竞争力显著增强。为抢占人工智能发展制高点，打造全球人工智能创新发展高地，省政府于2025年5月印发《关于支持人工智能创新发展的若干措施》，提出了6方面27条举措，如打造高能级万亿产业生态、加强高层次人才招引培育、加强高性能算力适配供给、加强高质量数据开放供给、加强高水平模型研发应用、加强高价值应用场景培育等。

二是各部门勠力同心形成向“新”力。省财政厅根据省委、省政府的决策部署，制定了推动发展新质生产力具体实施方案，以问题为导向，以“三个强省”建设和教科人一体改革、科技创新和产业创新融合为重点，按照“加大力度、更加精准、兑现高效”的思路，努力增加投入，重塑支持政策，重构管理机制，系统谋划打造更加“集成、融合、绩效”的全链条保障财政政策体系，为全力推动创新浙江建设因地制宜发展新质生产力贡献财政力量。在强化政策集成、确保投入强度方面：进一步优化整合提升存量政策，加大“315”科技创新体系建设、“415X”先进制造业集群培育、“双一流196”、高校基础设施提质等重大工程支持政策实施力度。引导各地加大投入形成政策合力，推动形成多元投入机制，全力支持加快建设“三个强省”和加快构建浙江特色现代化产业体系。在强化融合创新、提升投入精度方面：迭代完善“8+4”经济政策体系，优化教育、科技、人才、产业、金融、债券等资金投向投量。充分发挥“4+1”产业基金撬动作用，鼓励支持股权投资、创业投资，完善科技型企业全生命周期金融服务体系。在强化改革赋能、提高投入绩效方面：建立财政补助与绩效挂钩的教育、科技、人才资金管理机制，持续提高投入使用绩效。改进财政资金拨付方式，提高财政资金兑付效率，增强政策兑现的及时性、便捷性、可操作性，让高校、企业、人才、机构等创新主体更有感、更满意。在建立“3+1”财政支持政策体系，推进产业升级方面：从优化支持重点和加大资金投入两方面入手，进一步加大对新兴产业和未来产业的支持力度。2025年省财政安排“3+1”财政支持政策资金同比增加4.62亿元。省经信厅、省国资委、省科技厅等部门也出台了多项举措来加快培育发展新质生产力：如支持传统优势企业内生裂变、在数字经济创新提质上攻坚突破、加强企业家队伍建设、推动省属企业产业结构优化调整等。

（二）培育壮大耐心资本

为进一步壮大投资市场的“耐心资本”，省财政厅在省产业基金运作方面采取了一系列举措，着力培育壮大耐心资本的环境。一是组建耐心基金进行投资。2023年以来，我省对标“415X”四大万亿产业集群和科技创新领域，设立了“4+1”专项基金集群，目前已在全省设立17支专项基金，总规模725亿元；在“4+1”专项基金组建中“专精特新”母基金、省科创母基金合计规模达到160亿元，正在推进科创母基金四期组建工作，目标规模20亿元；组织召开我省与社保基金理事会座谈会，积极争取更多社保基金资金；稳步扩大耐心资本规模。二是基金存续期设置有耐心。目前组建的省科创母基金进一步将存续期加长到15年；“专精特新”母基金存续期可达12年，产业集群基金可达10年，进一步突出长期资本的作用。三是更新完善制度支持耐心资本。我省印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》，进一步规范我省政府投资基金管理，对创投基金与产投基金进行分类管理，进一步明确创投基金重点投早、投小、投长期、投硬科技，可适当提高政府出资比例、基金存续期限；完善绩效评价机制，优化长周期绩效考核，重点关注政策目标综合实现情况。

（三）落实区域竞争规范助推统一大市场建设

一是加强对涉及经营者经济活动的财政政策公平竞争审查。为强化竞争政策基础地位，破除地方保护和行政性垄断，维护全国统一市场秩序，浙江省于2024年1月出台全国首部公平竞争审查省级政府规章《浙江省公平竞争审查办法》，实施重大政策措施公平竞争审查机制改革，对拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由同级市场监管部门统一审查。二是扎实开展地方财经秩序专项整治行动。我省严格执行国家关于清理规范税收优惠政策等通知要求，不自行新出台对特定企业的财税优惠政策，进一步清理规范以财政支出方式实施与企业缴纳税费挂钩的返还政策。2023年以来，根据《“财会监督年”活动实施方案》要求，进一步整治减税降费相关问题和违规返还财政收入等问题，通过“财会监督年”活动的开展，进一步规范财经秩序。三是开展招商引资等重点领域不当市场干预行为治理。积极开展整治地方保护、市场分割突出问题专项行动，集中清理违规给予财政奖补等妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，开展滥用行政权力排除、限制竞争行为交叉检查。四是认真落实全国统一大市场建设重点任务。划清底线红线，严防违规政策出台。做好招商引资政策与项目的提级报备工作。加强招商引资模型监控，定期组织实施违规招商引资疑点筛选，深入开展违规情形核实。持续关注违规招商引资涉税问题，严防违规招商引资涉税问题隐形变异，严防税基侵蚀和税款流失。

三、关于“在财力统筹上，探索地方长效事权财权分配新体制，强化政府资源收入统筹力度”的建议

（一）深化省以下财政体制改革

根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》精神，中央在财政事权确认和划分上具有决定权。目前，根据中央各领域财政事权和支出责任划分改革进展，我省已完成基本公共服务领域总体改革方案，以及医疗卫生、科技、知识产权等10个重点分领域的改革工作。后续将根据中央改革进展，推进我省相关领域改革。

（二）强化政府资源收入统筹力度

省财政厅认真贯彻落实党的二十届三中全会和省委十五届五次全会精神，争足用好中央政策，加强政策统筹，完善集中财力办大事财政政策体系，强化重大战略任务财力保障。依法依规组织财政收入，健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间的统筹机制。完善国有资本经营预算管理体制机制，推动国有企业应纳尽纳、国有资本收益应收尽收。加强部门资金资产盘活，强化部门和单位的非财政拨款收入统筹，完善财政存量资金与预算安排统筹机制，建立健全财政资金定期清理机制。

四、关于“在财政管理上，探索全流程成本预算绩效管理新方法。加强财政绩效管理，落实规范的成本预算绩效管理制度”的建议

近年来，省财政厅坚决贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，不断完善全过程绩效管理机制，深化预算绩效管理改革，有力推动财政资金聚力增效。一是积极探索成本预算绩效管理改革。2024年，在全省印发成本预算绩效管理试点工作方案，省市县联动多个领域开展试点，实现经费压减，形成一系列支出标准，取得较好成果，推进了预算管理科学化、规范化、标准化。二是逐步完善事前绩效评估机制。出台《浙江省事前绩效评估暂行办法》，在全省建立起新增重大政策和项目的事前绩效评估机制，将预算管理关口前移，并将评估结果作为申请部门预算的前置条件，提升预算的准确性和科学性。三是扎实开展绩效运行监控。建立部门自行监控与财政部门重点监控相结合机制，通过构建“红黄蓝灯”监控预警机制，利用信息化手段对项目资金绩效目标实现程度和预算执行进度进行“双监控”。四是提升绩效评价效能。每年围绕省委、省政府决策部署和财政中心工作，聚焦关键领域开展财政重点评价，并全面深化绩效结果应用，健全完善绩效评价结果反馈整改、评价结果与预算安排和政策调整挂钩以及绩效信息公开等机制。

五、下一步工作思路

（一）持续深化“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚。2025年1月，省制高办印发了《浙江省持续深化制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动方案（2025—2027 年）》，我们将持续深化“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚，大力推动低效企业改造提升，加快盘活低效工业用地，进一步提升我省工业用地配置效率，提高工业企业和工业用地效益，为我省经济高质量发展提供有力保障。

（二）构建浙江版房地产发展新模式。我省将深入贯彻中央经济工作会议、中央政治局会议精神，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，稳妥推进“好房子”建设试点，加大高品质住房供给，更好满足刚性和改善性住房需求。同时，结合推进城市更新行动，进一步加强一体化统筹建设，通过小区联动、片区统筹等方式，增强实施效果，实现公共空间共建共享。

（三）引导政府投资基金当好耐心资本、长期资本。我省印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》，进一步规范我省政府投资基金管理，充分发挥政府投资基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，在需要长期布局的领域，探索采取接续投资、合理延长存续期等方式，确保投资延续性，支持被投企业长期发展。此外，还将修订省产业基金管理办法，制定配套制度。

（四）规范区域财政竞争。一是强化公平竞争审查刚性约束。全面贯彻落实《公平竞争审查条例》《浙江省公平竞争审查办法》，健全“自我审查+集中审查+第三方评估”模式，推进公平竞争审查数智化改革，建设公平竞争审查智能平台，加大对财政奖补等重点领域政策措施的审查力度，从源头推动规范财政奖补行为，防止因地方财政不当竞争造成资源配置扭曲。二是规范区域间财政奖补行为。持续清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，实施公平竞争审查大数据抽查和交叉检查，及时处置有关问题线索，用好不当市场干预行为约谈通报机制和反垄断“三书一函”等制度，推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。

（五）积极探索地方财政体制改革新路径。省财政厅将根据财政事权和支出责任划分动态调整情况，结合省以下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，积极开展优化收入划分研究。同时，健全转移支付体系，发挥其在均衡财力配置、履行政府职责、引导干事创业等方面的作用，加大对财力薄弱地区的支持力度。

（六）进一步加强财政绩效管理。一是深化成本预算绩效管理改革，在公共服务领域实现降本增效，形成一批支出标准、绩效指标标准。二是完善“部门全面评估+财政重点评估”事前评估机制，并探索财政部门对重大政策、项目的提前介入机制。三是构建重大政策全生命周期预算绩效管理模式。围绕中央和省委、省政府决策部署，对重大政策强化全过程绩效管理，在不同阶段开展动态评估，评估结果作为迭代优化政策体系、清理整合项目、调整年度预算的重要依据。

（七）提升财政科学管理水平。我省为财政部地方财政科学管理专项试点省份之一，主要承担加强财政资源和预算统筹、落实习惯过紧日子要求、深化零基预算改革、健全预算管理链条、加强预算绩效管理、完善省以下财政体制等六项试点任务。目前，我省已印发《浙江省财政科学管理试点实施方案》，力争用两年时间，在财政管理重点领域重点工作上取得新进展新突破。

（八）厉行节约反对浪费。全面贯彻落实中共中央、国务院2025年5月2日发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》。强化预算刚性约束，遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取财政资金，严禁向下级单位、企事业单位、社会组织、个人摊派或者转嫁费用。完善预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性。加强相关开支标准之间的衔接，完善开支标准动态调整机制。

感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

联系单位：浙江省财政厅综合处

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浙江省财政厅

2025年7月2日